Neus Granell, politòloga.

Jordi Pacheco, doctor en dret i ciència política.

La normativa de les últimes dècades en transparència i bon govern tant a nivell nacional com internacional, està fonamentada en nombrosos debats, reflexions, i estudis que les presenten com la metodologia òptima per a millorar l’eficiència i el comportament íntegre de les institucions públiques, així com la seva democratització, en el sentit d’adaptar millor les seves finalitats a la voluntat de la ciutadania.

Com s’ha demostrat abastament, els mecanismes clàssics per a evitar conductes deshonestes i desviacions de poder han estat insuficients. Ni podem confiar només en els frens morals interns quan les persones afronten dilemes ètics en solitari; ni en els controls administratius, ni les auditories, necessàries però insuficients perquè solen basar-se en dades formals; ni tampoc en el dret penal, que només s’activa quan el mal ja està fet. I és que la millora de l’honestedat pública encara tenia un terreny a explorar: la relació entre integritat i transparència, ja que quan ens miren tendim a comportar-nos millor i a seguir més les normes que impedeixen determinades actuacions.

Aquest és el fons del concepte d’integritat institucional desenvolupat per l’Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE) des de 1997 i que va fructificar a principis dels 2000 en l’anomenat marc d’integritat i ètica del sector públic (integrity frameworks). Catalunya ho va recepcionar amb celeritat i alguns conceptes ja hi són en documents com l’Informe sobre Bon Govern i Transparència Administrativa i el Llibre Blanc de la Funció Pública Catalana, elaborats a iniciativa del Govern de la Generalitat sota la presidència de Pasqual Maragall l’any 2005. La idea va calar i només quedava posar-la en pràctica.

L’oportunitat de context per a impulsar la integritat a través de la transparència va aparèixer l’any 2012 quan la crisi financera va provocar grans retallades pressupostàries i la sortida a la llum pública de nombrosos casos de corrupció i desviació de diners públics tant en l’àmbit estatal com català. Aquest context de crisi econòmica i social va provocar una sensació de corrupció i injustícia social generalitzada que va acabar generant una gran crisi de confiança en la política i les institucions públiques. Com a resposta, el President Artur Mas va presentar el febrer de 2013 el document Propostes i reflexions del President de la Generalitat en matèria de transparència i regeneració democràtica, que recollia mesures consonants amb el concepte d’integritat institucional.

Que no era una iniciativa personal sinó col·lectiva, del conjunt del sistema de partits, es va demostrar el novembre de 2014 amb la constitució de la Comissió parlamentària d’Investigació sobre el Frau i l’Evasió Fiscal i les Pràctiques de Corrupció Política (CIFEF) i la posterior Comissió d’Estudi de les Mesures de Lluita contra la Corrupció per a la Regeneració Democràtica (CEMCORD).[1]

La mesura estrella va ser la Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, amb tres grans objectius: restablir la confiança ciutadana en la política i la gestió pública; promoure el retiment de comptes i garantir l’ètica de governants i gestors públics. Passats tres anys, Catalunya va pel bon camí però encara no ha assolit els exigents estàndards de les obligacions legals en publicitat activa, accés a la informació pública i bon govern malgrat, els esforços esmerçats (Síndic de Greuges 2017) a causa de les limitacions de recursos i d’algunes dinàmiques de resistència al canvi generades a l’interior de les organitzacions.

Però la transparència, per si sola, és insuficient per aconseguir l’excel·lència tant en la confiança i implicació ciutadanes com en la integritat de governants i gestors públics. N’és el mitjà necessari però no ha de ser la finalitat ja que el canvi real ha de provenir de l’assumpció, tant pels servidors públics com per la ciutadania, dels valors de l’ètica pública. Aquest canvi requereix tres grans línies d’actuació:

• Definir un marc d’integritat institucional, que desenvoluparem en aquests article.
• Fomentar una cultura ciutadana intolerant amb la corrupció tant pel que fa a la desviació de poder en les decisions com a la gestió dels recursos de l’Administració. L’Afer Toblerone (Romero 2012), que va acabar amb la dimissió de la primera ministra sueca l’any 1995 per manca de clarificació de despeses protocol·làries per valor aproximat de 2.000€, demostra que una alta exigència social sobre l’ús dels recursos públics n’afavoreix el bon ús. Al cap i a la fi, la democràcia és un bé comú que només es preserva si tots els ciutadans i ciutadanes tenim interès en cuidar.
• Practicar la participació ciutadana de caràcter deliberatiu amb assiduïtat, en especial si incorpora en el seu funcionament el retiment de comptes per les decisions preses en funció dels resultats dels debats i si recorre a l’accés a la documentació pública per a aclarir aquells malentesos i prejudicis dels participants que no s’ajusten a la realitat. A més, la participació ben dissenyada potencia el control i l’exigència ciutadana sobre l’ús dels recursos públics i, per tant, la intolerància a la malversació i les desviacions de poder.

Pel que fa a la primera línia d’actuació, segons el concepte d’integritat institucional de l’OCDE, aquest ha de ser liderat pel vèrtex de l’organització ja que s’ha de projectar a tots els seus nivells i ha de ser institucional perquè cada organització en tingui el seu, adequat a les seves característiques. Està format per instruments (definidors d’integritat, d’assessorament, de control i normatius), processos (procediments i circuits) i estructura (òrgans responsables).

La Generalitat de Catalunya ha fet un gran avenç definint i implantant instruments per a la integritat (elaboració de codis de conducta, creació de comitès assessors de l’ètica pública, organització de sessions de formació i difusió, creació del Registre de grups d’interès, obertura de bústies de denúncia, etc.). Però per culminar aquest avenç cal redefinir l’estructura organitzativa que hauria de liderar aquest sistema d’integritat i les seves funcions, el que constitueix el nucli d’aquesta proposta.

Des d’una perspectiva de transformació radical de l’Administració de la Generalitat, la definició del marc d’integritat institucional hauria de formar part d’un procés més ample que inclogués la creació d’una gerència de serveis comuns a tots els departaments. La gerència de serveis seria un ens transversal a tota l’Administració i idealment hauria d’estar integrada pels àmbits de Recursos Humans, Contractació, Patrimoni, TICs i Integritat i Ètica, esdevenint un agent que reforçaria l’homogeneïtat de tota l’organització.

Sense tanta ambició, seguint l’estructura organitzativa actual, la seva gestió hauria de ser centralitzada en una unitat directiva d’integritat i ètica capaç d’actuar transversalment i amb funcions de lideratge polític sobre tota l’organització[2]. Aquesta unitat hauria de ser el motor de la definició de la política d’integritat del Govern de la Generalitat, que hauria de ser complementada a nivell departamental per serveis d’integritat i ètica, responsables de la conducció pràctica del marc d’integritat en el context de cada política específica[3]. Cada àmbit funcional hauria de tenir el seu codi concorde amb la tipologia dels seus serveis, en forma de desenvolupament del codi genèric per a tota la funció pública.

Altres funcions d’aquesta unitat haurien de ser elaborar i coordinar les actuacions de sensibilització, assessorament i formació; definir els procediments de prevenció, gestió i control dels conflictes d’interès i assumir les funcions correctores i sancionadores.

• La sensibilització, assessorament i formació podrien basar-se en organitzar de forma contínua tallers formatius i sessions de difusió per a tots els servidors públics en col·laboració amb l’Escola d’Administració Pública. També caldria oferir assessorament immediat en forma de servei telefònic o xat d’atenció directa per atendre consultes ètiques, atès que sovint els dilemes cal resoldre’ls amb immediatesa. I seria l’encarregada d’assessorar en la definició i actualització dels codis ètics de conducta, difondre’n el contingut i fomentar-ne l’acompliment mitjançant formació als directius.
• La prevenció, gestió i sensibilització dels conflictes d’interès podria correspondre a un Comitè d’Ètica Pública amb funcions d’assessorament en la definició i implantació d’aquests mecanismes i d’elaboració d’una “doctrina ètica”, recopilant les bones pràctiques d’integritat institucional i les resolucions dels dubtes ètics en l’aplicació de la normativa.
• Respecte a les mesures correctives i sancionadores, caldria atorgar-li capacitat d’obrir expedients sancionadors ja que al ser un actor extern a la cadena de comandament actuaria amb una mirada més objectiva.

Hem d’apuntar que, en el moment del nomenament, caldria exigir habilitats professionals mínimes demostrables a les persones aspirants a ocupar càrrecs directius a l’Administració si volem que tinguin assumits els valors de l’ètica pública. Aquesta darrera està basada en la confiança en els desconeguts, el que dóna igualtat de condicions en el reclutament i la contractació pública, mentre que l’ètica privada està basada en la reciprocitat, en esperar què serem ajudats per aquells a qui ajudem. Si el nivell directiu es mou amb paràmetres d’ètica privada, el risc de corrupció s’incrementa.

Per arrodonir el control realitzat per aquesta unitat, el model hauria de preveure el control extern i independent de l’Oficina Antifrau de Catalunya (OAC). El primer pas hauria de ser clarificar-ne les competències i reforçar-la amb noves capacitats com l’accés automàtic a tota la informació administrativa (incloent els supòsits limitats al dret d’accés a la informació pública[4]); fer d’obligat acompliment les seves resolucions i donar-li capacitat per a avaluar l’aplicació de les seves recomanacions.

 

REFERÈNCIES:

• (1997). Ethics in the Public Service. Public Management Occasional Papers Current Issues and Practice No. 14.
• (2000). Trust in Government, Ethics Measures in OECD countries.
• (2005). Public Sector Integrity, a Framework for Assessment.
• (2009). Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation. Global Forum on Public Governance (39th session of the Public Governance Committe).
• Govern de Catalunya. (2005a). Informe sobre Bon Govern i Transparència Administrativa. Grup de Treball Bon Govern i Transparència Administrativa.
• Govern de Catalunya (2005b) Llibre Blanc de la Funció Pública Catalana Departament de Governació i Administracions Públiques.
• Govern de la Generalitat. (2013). Propostes i reflexions del President de la Generalitat en matèria de transparència i regeneració democràtica. Cimeres per la Regeneració Democràtica.
• Llei 19/2014 de transparència, accés a la informació pública i bon govern
• Parlament de Catalunya. (2015). Dictamen de la Comissió d’Investigació so­bre el Frau i l’Evasió Fiscals i les Pràctiques de Corrupció Política – Tram. 261-00004/10. 20 de juliol de 2015 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA núm. 654.
• Parlament de Catalunya. (2017). Informe de la Comissió d’Estudi de les Mesures de Lluita contra la Corrupció per a la Regeneració Democràtica – Tram. 260-00002/11. 31 de març de 2017 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA núm.374.
• Síndic de Greuges de Catalunya. (2017). Informe sobre transparència, accés a la informació i bon govern.
• Romero, Mikael (2012). Tobleroneaffären. Varför Sverige inte fick sin första kvinnliga statsminister.
• Villoria,Manuel, Ed. (2015). Bon Govern, transparència i integritat institucional al govern local. Diputació de Barcelona.
• Jiménez Asensio, Rafael, Ed. (2017). Cómo prevenir la corrupción. Integridad y transparencia. Catarata

[1] La CIFEF va presentar l’informe de conclusions i recomanacions el juliol de 2015, on s’analitzava casos de corrupció, frau fiscal i desviació de recursos públics i recomanava certes mesures de prevenció.

Al seu torn, la CEMCORD va presentar el seu informe el març de 2017 amb acords per a la lluita contra la corrupció sempre amb la idea d’avançar en la integritat institucional.

[2] Es proposa crear una Direcció General d’Integritat i Ètica Públiques dins de l’actual Secretaria d’Administració i Funció Pública.

[3] Es proposa crear a cada Departament el Servei d’Integritat i Ètica Públiques dins de les Sub-direccions Generals de Recursos Humans.

[4] Veure art.21 Supòsits limitats al dret d’accés a la informació pública de la Llei 19/2014 de transparència, accés a la informació pública i bon govern.