Prospectiva y definición de políticas públicas: Una relación necesaria pero difícil Respon

Jordi Serra del Pino, director de Recerca al Center for Postnormal Policy and Futures Studies
@jserradelp

Prospectiva y definición de políticas públicas: Una relación necesaria pero difícil[1]

(Center for Postnormal Policy and Futures Studies, East / West University)

1. Introducción

En el casillero A tenemos a la prospectiva, una disciplina que sirve para entender como puede evolucionar el futuro y de que maneras podemos influir en él. En el casillero B tenemos las política públicas, entendidas como las respuestas que propone el estado a las demandas de sus ciudadanos. A priori, pudiera parecer que la conjunción entre prospectiva y políticas públicas tendría que ser un enlace buscado y sinérgico: por una lado, la prospectiva proporcionando conocimiento sobre el futuro y proponiendo como modelar su desarrollo; por el otro, las políticas públicas, generando líneas de acción para implementar los futuros más deseados. Y sin embargo lo que tenemos es una (ya) larga historia de desencuentros y de expectativas no cumplidas.
Esta ponencia intentará, en primer lugar, desentrañar las razones de esta falta de conexión entre los dos ámbitos; y, en segundo lugar, explorará qué medidas se han empleado para mejorar su complementariedad.

2. Lo que debería unir

Si aceptamos que la prospectiva es la disciplina que estudia el futuro para comprenderlo y poder influir en él, resulta difícil no pensar que cualquier decisor o responsable de políticas públicas tiene que estar muy interesado en lo que pueda ofrecerle. De hecho, su posible interés puede desprenderse de dos extremos:

  • En primer lugar, por la capacidad de la prospectiva de anticipar lo que pueda acabar ocurriendo. Esto no sólo reduciría enormemente la incertidumbre asociada al proceso de toma de decisiones, sino que también ofrecería indicaciones sobre el mejor curso de acción a seguir.
  • En segundo, porqué la prospectiva también pretende proporcionar mecanismos de control colectivo sobre el futuro; algo que debiera ser de mayor interés si cabe para cualquier decisor.

Pero, si nos paramos a pensar en ello, se puede constatar que el beneficio no sería sólo para las políticas públicas respecto a la prospectiva; sería recíproco ya que la prospectiva, por si sola, no puede aspirar a modelar el futuro, eso sólo puede conseguirse con una acción colectiva coordinada. Por consiguiente, una política pública puede ser el vehículo idóneo para canalizar un proyecto de futuro.

Si se analiza con detenimiento, una política pública es, esencialmente, un mecanismo para conformar el futuro de acuerdo con un propósito específico: responder a una demanda social. Pueden haber, empero, quien objete que el fin principal de una política pública sea más el de ordenar el presente más que no el de construir el futuro. Aceptando por un momento esta objeción, procedamos a examinarla más en profundidad:

  • En primer lugar, hay que considerar que es estrictamente imposible influir exclusivamente en el presente. Aún cuando sea ese el objetivo principal y único, lo cierto es que los cambios que esa política provoque en el presente también provocarán efectos en el futuro, ni que sean sutiles y a largo plazo. Por tanto, en cualquier caso y aunque solamente sea para evitar efectos no deseados, siempre será aconsejable tener en cuenta las implicaciones a futuro de cualquier política pública.
  • En segundo lugar, y a un nivel más profundo, hay que tener en cuenta que cuanto más importante, cuanta mayor dimensión y transcendencia, tenga el tema sobre el que quiera incidir la política pública, más difícil será gestionarlo a corto plazo. Si se reflexiona, se ve que la explicación resulta bastante obvia: cualquier fenómeno necesita tiempo para desarrollarse y crecer; a menudo dichos fenómenos tienen un crecimiento muy lento en sus primeros estadios y sólo alcanza una dimensión reseñable después de un desarrollo bastante largo. Sin embargo, la lógica de la acción pública penaliza la acción sobre cualquier tema en sus fases tempranas y, por el contrario, enfatiza la necesidad de actuar cuando dichos temas son ya maduros (que es cuando acostumbran a llegar a los medios de comunicación). Pues bien, intentar incidir, modificar, reducir o eliminar un fenómeno cuando ha alcanzado su madurez es algo tremendamente complejo y casi imposible de conseguir a corto plazo. Dicho de otra manera, plantearse acciones sobre cuestiones de gran complejidad y transcendencia a corto plazo no tiene sentido, es un ejercicio condenado al fracaso en la mayoría de las ocasiones.

Por lo tanto, se puede concluir que la prospectiva no sólo aporta al diseño de políticas públicas una perspectiva a más largo plazo, sino que su principal valor puede residir en indicar como gestionar procesos de cambio en la conformación del futuro; por otro lado, una política pública puede ser el vehículo idóneo para que la prospectiva pueda, efectivamente, modelar el futuro. Y, sin embargo, y como ya se ha apuntado, la combinación de las dos actividades es más la excepción que no la regla.

En las próximas líneas se explorarán algunas razones para este desencuentro.

3. Lo que las separa

Existen tres grandes factores que explican esta falta de conexión:

  1. La perspectiva temporal.
  2. El enfoque.
  3. El accionamiento y la rendición de cuentas

Analicemos cada supuesto con mayor detenimiento.

3.1. La perspectiva temporal

El mayor obstáculo para conseguir una complementariedad efectiva entre prospectiva y la definición de políticas públicas radica en el hecho que operan en marcos temporales diferentes. La acción política parece estar esencialmente vinculada al corto plazo. Esto es particularmente evidente en regímenes democráticos en los que la fecha de los siguientes comicios deviene el horizonte temporal de cualquier política pública. Para la prospectiva esto es un grave problema ya que implica que, en la mayoría de los casos, sólo se podrán concebir acciones a cuatro o cinco años vista; un plazo claramente insuficiente para la mayoría de cuestiones importantes.

Hay que entender que este problema no es una cuestión de mala praxis de los decisores políticos; en todo caso, si hay mala praxis, es de toda la ciudadanía en su conjunto. Lo cierto, es que las sociedades contemporáneas funcionan en base a un cortoplacismo alarmante; diversos factores contribuyen a ello:

3.1.1. El tempo político.

La recurrencia de los sistemas democráticos sujetos a ciclos electorales marca una pauta temporal que operan en legislaturas de cuatro a cinco años. Típicamente, las distintas administraciones dedican los primeros años del mandato a los proyectos a más largo plazo, mientras que los últimos se concentran en la obtención (o al menos, presentación) de resultados. Esta dinámica implica que, difícilmente, un decisor se embarcará en algún proyecto de que no pueda obtener algún tipo de rédito a un máximo de tres o cuatro años. Evidentemente, esto no es un principio absoluto, pero lo cierto es que la configuración temporal de los sistemas políticos ofrece pocos incentivos a un político que quiera proyectar su acción más allá de su mandato y, además, es casi seguro que se le penalizará si lo hace. Las razones son fáciles de entender: cualquier iniciativa a medio o largo plazo, comportará con toda seguridad alguna consignación presupuestaria ya en el presente, es decir, el gasto empezará inmediatamente; pero, dado que es una política a medio o largo plazo, es difícil que aporte algún tipo de rédito o beneficio a corto. Con lo cual el político en cuestión se encontrará, en primer lugar, teniendo que dar cuentas de una política que ya ha originado gastos pero que aún no ha generado ningún retorno y; en segundo, y dado que los hipotéticos beneficios de la citada política se producirán más allá de su mandato, con la posibilidad que los esperados réditos acaben beneficiando a su sucesor (o peor, a su oponente). Pero, de hecho, la situación es aún peor, porqué lo cierto es que raramente la ciudadanía, los votantes, valoran este tipo de iniciativas a medio largo plazo y, las más de las veces, tienden a recompensar aquellos cargos que promueven políticas a corto con resultados visibles o constatables. Ante esta situación, ¿es razonable esperar que un gobernante se embarque en políticas a largo plazo? Seguramente, no.

3.1.2. La dinámica de los medios de comunicación.

Los medios de comunicación se mueven por la necesidad de encontrar temas de interés que puedan ocupar los titulares y que consigan captar la atención de la audiencia. Pero esa atención caerá en pocos días, sino horas, y será necesario buscar otra noticia de impacto. Es más, en la actualidad, los grandes grupos comunicativos integran prensa escrita, canales de televisión, estación de radio y plataformas digitales, con lo cual se han transformado en grandes conglomerados que necesitan de un aporte continuo de grandes titulares lo que, a mi juicio, comporta dos grandes problemas:

  • En primer lugar, se tiende a magnificar el impacto de lo inmediato en detrimento del mantenimiento de una mínima perspectiva. Se prima la inmediatez, ser el primero en ofrecer la primicia, en perjuicio de la relevancia o de la profundidad. Y, a falta de noticias de verdadero calado, se magnifica lo que suceda en ese momento, a menudo, llegando incluso a pedir (o exigir) algún tipo de reacción por parte de los decisores políticos. Lo cual lleva a una situación bastante frecuente en la que se toman medidas apresuradas para responder a cuestiones que, en realidad no lo necesitaban. A modo de ejemplo, en Marzo de 2014, el tema estrella en los noticiarios españoles fueron los saltos masivos de inmigrantes subsaharianos intentando entrar en Ceuta y Melilla[2]. El tratamiento de los medios insistió en el hecho de que miles lo intentaron (aunque sólo lo consiguieron unos pocos centenares) y, en general, revistieron al tema de un dramatismo excesivo. Durante unos días se generó un cierto estado de alarma sobre la permeabilidad de la frontera de Ceuta y Melilla y el ministro de interior español se vio obligado a visitar las ciudades y anunciar que se reforzaban las dotaciones fronterizas. En realidad, los saltos de inmigrantes son una realidad bastante cotidiana, de ahí el impresionante dispositivo de la valla fronteriza; pero lo cierto es que la principal puerta de entrada de inmigrantes irregulares son los aeropuertos de Madrid y Barcelona. Generando una atención excesiva sobre lo sucedido esos días en Ceuta y Melilla lo único que se consiguió es generar un debate inane que a lo sumo desvió recursos de las iniciativas realmente válidas a medio y largo plazo que, en este caso, sería la acción coordinada con los países de origen y de tránsito. A estas alturas resulta incierto saber cuantos de los efectivos enviados como refuerzo siguen en Ceuta y Melilla y, si aún están allí, qué efectos han tenido en otros dispositivos. A todo esto, los inmigrantes siguen intentando llegar por tierra, mar y aire, pero sólo llegan a los titulares cuando alguno perece en el intento y nunca se entra en un debate serio sobre el por qué de esta marea humana y que se puede hacer al respecto.
  • En segundo lugar, cuando un tema verdaderamente importante llega a los titulares es tratado de la misma manera, se convierte en la noticia estrella por un tiempo (limitado) y después es reemplazado por la nueva primicia. En cualquier caso, es muy improbable que en ese tiempo se haya podido analizar dicho tema con la profundidad necesaria y, si se toma alguna medida al respecto, es más que posible que no tenga el efecto deseado o, en el peor de los casos tenga algún tipo de efecto bumerán. Aquí el ejemplo obvio sería el secuestro de más de doscientas niñas en una escuela de Nigeria el 14 de abril de 2014 por parte del grupo terrorista Boko Haram[3], de hecho el tema incluso pasó un tanto desapercibido hasta que se desató la campaña por twitter de #bringbackourgirls[4] y numerosas celebridades se sumaron a ella. Sin embargo, la reacción no ha servido para liberar a las niñas y los únicos cambios han sido resultado de la iniciativa de algunas de las propias niñas que han conseguido escapar de sus captores[5]. Cada día que las niñas siguen en manos de Boko Haram se aleja un poco más la posibilidad de que puedan recuperar su vida anterior, quizás algún día vuelvan a ser noticias de cabecera y sepamos de su destino… siempre que ese día no ocurra algo de mayor impacto (como la final del mundial de futbol o la Superbowl).

Por lo tanto, la lógica de los medios es nociva a dos niveles: en primer lugar porque acentúa la preeminencia del corto plazo, de hecho, lo acorta; y, en segundo lugar, y como algo incluso más perverso, porqué promueve la adopción de medidas que no han tenido un mínimo proceso de análisis, reflexión o maduración, con lo que pueden tener efectos imprevistos no deseables. Desde una perspectiva de futuro es justo lo contrario de lo que sería deseable.

3.1.3. La pérdida de la perspectiva generacional

Hay otra cuestión bastante relevante, aunque mucho menos evidente. Uno de los efectos culturales de más calado de la modernidad ha sido el de la desconexión generacional. En las sociedades pre-modernas, la conexión con las generaciones pretéritas y venideras es algo muy presente, porqué la familia se concibe como un grupo extenso, una red que se alarga en el pasado y el futuro y, más importante, que es tenida en consideración en el momento de tomar decisiones[6]. No obstante, la modernidad y, más aún la revolución industrial, generaron una nueva concepción de la familia, más reducida en la que apenas se incluyen tres generaciones (de abuelos a nietos) y, más relevante, en la que cada generación no tiene que preocuparse más que por si misma, entre otras cosas, porqué las generaciones anteriores tampoco lo hicieron. Esta última parte sería un tanto discutible, pero también es cierto que desde el siglo XX la herencia de las generaciones precedentes, particularmente en lo relativo a la biosfera, ha sido nefasta y no parece que la generación actual lo esté haciendo mucho mejor.

En cualquier caso, lo que estos tres factores han provocado es una situación un tanto paradójica: por un lado el presente se ha extendido en nuestro imaginario, apartando el pasado y el futuro a los márgenes de nuestro pensamiento, sencillamente, no los tenemos en cuenta; pero, por otro lado, el presente también se ha encogido, se ha convertido en un instante permanentemente caducado y renovado. El hoy reducido a su mínima expresión pero con una impronta que excluye el pasado y el futuro.

3.2. El enfoque

Una segunda cuestión que separa a la prospectiva de la construcción de políticas públicas es el enfoque o direccionamiento de su acción. Aquí podemos diferenciar dos aspectos:

  • El primero tiene que ver estrictamente con el enfoque o, siguiendo con el símil fotográfico, y para ser más precisos, con la obertura del diafragma. La prospectiva opera desde un planteamiento que busca (debe) ser transdisciplinar, sistémico o, si se quiere, holístico; así, por mucho que los diversos aspectos o componentes del tema a tratar se tengan que analizar desde perspectivas o disciplinas distintas (de ahí la transdisciplinariedad), lo que se busca en última instancia es tener la imagen completa (the big picture) de la cuestión que se esté examinando. Por el contrario, en el ámbito de las políticas públicas es frecuente desmenuzar estos temas macro de gran complejidad de acuerdo con el ámbito competencial de cada instancia implicada; de este modo cada organismo o administración trata aspectos concretos, puntuales de la cuestión genérica, pero, a menudo, se falla a gestionar el tema en su conjunto.
  • El segundo aspecto es un tanto más sutil y tiene que ver con como trata la incertidumbre cada disciplina o ámbito. La prospectiva no pretende eliminar ni evitar la incertidumbre, la acepta y trata de gestionarla de la mejor manera. Y sí, aunque, en última instancia, busca influir en el futuro, intenta hacerlo desde el debate colectivo. Así pues, el debate es necesario no sólo para generar consenso, sino también para poder reflejar mínimamente la diversidad del futuro. En cambio, las políticas públicas quieren justo lo contrario; es decir, reducir la incertidumbre al mínimo, a poder ser, eliminarla para tener la máxima seguridad de que se conseguirá lo que se pretende. Y aunque el debate también es necesario y bienvenido, su función es claramente la de generar el consenso requerido sobre la política propuesta. Dicho de otra manera, mientras la prospectiva ve a la incertidumbre como a una oportunidad, para enriquecer y liberar el futuro; desde el ámbito de las políticas públicas, la incertidumbre es un riesgo, sino una amenaza. Por esta razón, el decisor o el administrador se encuentra mucho más cómodo con predicciones. La predicción es una afirmación de certeza absoluta sobre el futuro; por tanto dice lo que ocurrirá sin peros ni objeciones. En cambio la prospectiva ofrece pronósticos y escenarios donde las salvedades y las objeciones son la norma. Sin embargo, y en lo que atañe al posicionamiento sobre la incertidumbre, sería un error pensar que alguna de las dos disciplinas o ámbitos deba ceder. El verdadero potencial de colaboración radica en el mantenimiento de su integridad respectiva. Una prospectiva que ofrezca predicciones no es una verdadera prospectiva, y una política pública que no intente garantizar la consecución de sus objetivos es una mala política. La solución tiene que venir pues por la complementariedad desde el mantenimiento de la esencia de cada una.

3.3. El accionamiento y la rendición de cuentas

Finalmente, la diferencia quizás más crítica radica en los mecanismos de accionamiento y de rendición de cuentas de cada disciplina o ámbito.

En el caso de las políticas públicas ambas cuestiones se responden o se resumen en un actor: el conjunto de la ciudadanía. En efecto, una política pública es, básicamente, la respuesta de la administración a una demanda social; por consiguiente, es la sociedad la que puede solicitar (o exigir) la generación y aplicación de una política pública. Puede ser incluso que la demanda social no se concrete en una política pública definida o especificada, pero, en cualquier caso, son los ciudadanos los que pueden ejercer su derecho a que sus gobernantes satisfagan sus demandas. De igual modo, especialmente en sistemas democráticos, serán los ciudadanos los que ejerzan el control sobre la efectividad de las políticas, aunque sea indirectamente eligiendo a nuevos gobernantes; y en aquellos casos en que la aplicación de una política haya sido particularmente gravosa o perjudicial, podrán utilizar los mecanismos previstos administrativa o judicialmente.

En cambio, ¿quien actúa en nombre del futuro? ¿quién pide cuentas por el futuro o por las generaciones futuras? En los sistemas de estado de derecho sólo los sujetos (de derecho) tienen la capacidad para accionar sus derechos; y uno de los requisitos para gozar de la titularidad es la existencia efectiva. Esto plantea el problema de cómo dar derechos, o mecanismos para ejercerlos, a entidades que no existen.

Precisamente en Ecuador se tuvo que tratar con una cuestión muy parecida cuando la constitución del 2008 concedió derechos a la Pacha Mama, la naturaleza. Concretamente el artículo 71 dice:

“La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida, tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos.”

En este caso, el mecanismo de accionamiento se ha previsto de manera difusa:

“Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá exigir a la autoridad pública el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos derechos se observaran los principios establecidos en la Constitución, en lo que proceda.” [7].

Lo cual puede ser tanto una protección muy intensa, todo el mundo puede accionar, como un tanto imprecisa en la medida que no se establece un mecanismo específico.

Otro caso parecido se ha planteado en Nueva Zelanda a raíz de la concesión de status legal a un rio, el Whanganui[8]. En este caso, después de un largo proceso legal en el que la comunidad fluvial maorí (Whanganui river iwi) quería que se concediese al río el status de un ser vivo integral (Te Awa Tupua). Finalmente, se ha llegado un acuerdo entre la corona y la iwi que le ha otorgado al río personalidad jurídica, con derechos y obligaciones que serán ejercidos por dos guardianes legales (uno escogido por la iwi y el otro designado por la corona). En este caso, se ha seguido la tesis de Christopher Stone[9] de que la naturaleza tendría que tener algún tipo de guardián legal del mismo modo que los menores de edad tienen tutores que protegen sus derechos.

Por tanto, se pueden ya vislumbrar dos vías para dar voz y defender los derechos e intereses del futuro: una protección difusa o la designación de tutores o guardianes específicos. Pero, ¿pueden haber más maneras de articular la consideración o defensa del largo plazo? En las siguientes páginas se profundizará en esta cuestión.

4. Reduciendo la brecha

Desde el campo de la prospectiva se han propuesto distintas fórmulas para dotar a los sistemas políticos, especialmente los democráticos, de una mayor capacidad para incorporar la perspectiva a largo plazo en su acción de gobierno.

Cronológicamente, seguramente el primero que intento definir una propuesta de gobierno futuro orientado fue Alvin Toffler. En su obra “El shock del futuro”[10] introdujo el concepto de Democracia anticipatoria; sin embargo, el concepto no se desarrolló hasta que Toffler encargó a Clement Bezold que editara una obra colectiva sobre el tema: “Anticipatory Democrazy: People in the Politics of the Future”[11]. En la introducción de dicho volumen Toffler expandía un poco la definición del concepto como “(…) el proceso para combinar la participación ciudadana con la consciencia del futuro”[12]. En el mencionado volumen se incluían algunos experimentos para la introducción del largo plazo en los gobiernos, en concreto, Bezold indicaba los principales rasgos de lo denominó Previsión legislativa (legislative foresight[13]):

  • Potenciar la detección temprana de cualquier tema, problema o oportunidad que puede necesitar o meritar algún tipo de legislación.
  • Incluir pronósticos en el trámite de la preparación de cualquier ley con especial atención a valorar los posibles impactos de dicha ley.
  • Promover la coordinación entre los distintos comités parlamentarios para definir prioridades en el ámbito nacional.
  • Apoyar las acciones de supervisión del congreso y de sus comités[14].

En 2006 a propósito de un volumen colectivo sobre el futuro de la democracia “Democracy and Futures”[15] Bezold revisitaba su antiguo trabajo y llegaba a la conclusión de que la democracia anticipatoria seguía siendo una aspiración y una necesidad para el desarrollo de las naciones y de la gobernanza global[16].

Sin embargo, la obra de Bezold apuntaba las dos grandes líneas para la introducción de la perspectiva futuro orientada en las política públicas: trabajar en la génesis de dichas políticas, en sede parlamentaria, o bien introducir mecanismos de control ex post. Uno de los primeros a desarrollar esta segunda opción en profundidad fue Bruce Tonn que definió una Corte de las generaciones[17]. Aprovechando que la formulación del preámbulo de la constitución americana declara que “se asegurarán las bendiciones de la libertad para nosotros y nuestros descendientes”[18], Tonn concibió un organismo jurídico para velar por el futuro. El diseño de Tonn consistía en un gran jurado con un representante por cada estado americano y los miembros del Tribunal supremo, que se reunirían cada 5 años como mínimo. No obstante, la propuesta de Tonn era cuando menos modesta ya que su corte no tendría autoridad para forzar la adopción de medidas o programas y se limitaría a proporcionar un foro en el que poder discutir los grandes temas de futuro. Es posible que el propio autor fuera consciente de las limitaciones del instrumento que planteaba y, por esta misma razón, fuera bastante más allá en su siguiente propuesta: el Gobierno futuro-orientado[19]. En esta nueva aportación el diseño se sofisticó extraordinariamente ya que, además de la Corte de las generaciones, se añadía un Congreso futuro con diversas comisiones y una Administración futura. A pesar de lo que pueda deducirse de los nombres, el funcionamiento de este diseño es particular: de acuerdo con su planteamiento primigenio, la Corte de las generaciones sería el foro de debate donde se plantearía por primera vez la conveniencia de emprender algún tipo de acción respecto a una cuestión de futuro; y sería el Congreso futuro el que decidiría qué medidas se aplicarían con la Administración futura proveyendo el apoyo necesario a las dos instituciones precedentes. Lo cierto es que el diseño de Tonn es extremadamente complejo y prolijo y plantea numerosas cuestiones sobre su viabilidad real, especialmente, en la relativo a la coexistencia con las instituciones ya existentes para gestionar el presente.

Llegados a este punto pues, la pregunta se mantiene ¿qué se puede hacer para conseguir políticas públicas más y mejor orientadas al largo plazo?

4.1. Lo que funciona.

En algunos países la existencia de dispositivos institucionales parece haber funcionado bastante bien. Por ejemplo, el Comité para el futuro del parlamento finés[20], creado inicialmente de forma temporal en 1993, se le dio un estatus de permanencia en el año 2000; entre sus funciones destaca:

  • Desarrollar políticas públicas de futuro en diálogo con el gobierno y la sociedad en general.
  • Evaluar y responder a informes del gobierno.
  • Organizar y coordinar la asesoría tecnológica del parlamento.
  • Hacer un seguimiento del trabajo de investigación y desarrollo en el campo de la prospectiva.

En estos años el comité ha trabajado en proyectos transversales, de gran relevancia para Finlandia, como el uso estratégico de la educación, la renovación del modelo de estado del bienestar o el futuro de los bosques. Pero también ha desarrollado proyectos más focalizados en nanotecnología, producción de comida, los países vecinos de la UE, radio-frecuencias, poder y exclusión, retos de futuro para Finlandia y otros. En líneas generales parece que el comité ha funcionado satisfactoriamente. Si se examinan otros países con instituciones parecidas como, por ejemplo, Brasil los resultados son menos concluyentes. La Comisión senatorial sobre el futuro brasileño[21], cuya función específica es “la de promover debates sobre los grandes temas y el futuro del país, así como mejorar el rendimiento del Senado sobre estos temas”[22]; no parece haber tenido un gran impacto en la medida que es difícil encontrar alguna constancia de su trabajo más allá de algunas audiencias. Por tanto, no se puede concluir que la opción de crear un comité o comisión parlamentaria sea la mejor alternativa.

Otra opción que se ha seguido en otros países es la de crear una institución para analizar el largo plazo dentro del ejecutivo. En este caso, el ejemplo más notorio sería Francia, país en el que existe una importante tradición de prospectiva. La institución quizás más conocida era el Comisariado General del Plan, creado en 1946 por el General de Gaulle, esta institución fue la responsable de definir la política macroeconómica francesa (en planes quinquenales) hasta 2006 que fue sustituida por el Centro de análisis estratégico. Empero, este mismo centro ha sido reemplazado en 2013 por el Comisariado general de estrategia y prospectiva cuya función principal es asistir al gobierno en la determinación de las directrices principales para el futuro de la nación así como de los objetivos, a medio y largo plazo, para su desarrollo económico, social, cultural y ambiental[23]. Es evidente que, más allá de los resultados concretos, en Francia existe un tradición de análisis a medio y largo plazo. No obstante, la existencia de organismos de análisis no presupone que el país adopte efectivamente una perspectiva más orientada al futuro. Así, numerosos gobiernos tienen gabinetes de análisis y/o de estrategia con resultados un tanto pobre, la Unión Europea, sin ir más lejos, tiene el European Foresight formado por el Joint Research Centre y el Institute for Prospective Technological Studies pero no parece haber emprendido ningún proyecto relevante desde 2011[24].

Respecto a la opción de vincular la perspectiva a largo plazo con el sector judicial, se pueden señalar dos ejemplos: por lado el poder judicial americano que durante años invirtió recursos en la detección de futuros problemas legales, tanto en el ámbito nacional como en numerosos estados (destacando los de Hawái, que colaboró con el Hawaii Research Centre for Futures Studies[25], o el de Virginia occidental[26] que fue el último en cerrar). La razón es sencilla, en el sistema anglosajón de common law los jueces acostumbran a ser los primeros que tienen que decidir sobre temas nuevos, en la medida que sus decisión sientan jurisprudencia es comprensible que quisieran tener una mejor base para tomar decisiones y de ahí el interés sobre temas de futuro; actualmente sólo Singapur parece dispuesto a seguir este camino. Otra opción, que en puridad no cae estrictamente en la rama del poder judicial, sería el Ombudsman de las generaciones futuras de Hungría, a medio camino entre el poder ejecutivo y el judicial, e integrado en la oficina del comisionado para derechos fundamentales, el Ombudsman parece tener un enfoque eminentemente ambiental; pero entre sus competencias se incluyen la capacidad para revisar cualquier legislación que pueda lesionar los intereses de las generaciones futuras, en particular en lo relativo al patrimonio de la nación y los derechos de los húngaros de todas las generaciones (pasadas, presentes y futuras). Como es habitual en este tipo de figuras su fuerza deriva más de su legitimidad y autoridad moral ya que sus dictámenes no son vinculantes.

Habiendo examinado estos ejemplos es legítimo preguntarse si es más importante el diseño institucional o la idiosincrasia de la administración. La respuesta obvia sería que ambos son necesarios. Pero, si hay que inclinarse por uno, diría que es más determinante la cultura organizativa que impregne el país y a su administración.

Fred Polak, un diplomático holandés, elaboró una teoría basada en su experiencia directa sobre porqué algunos países parecen haber evolucionado más positivamente que otros. Para Polak el elemento clave era que ese país tuviera una visualización de cómo creía (o quería) que sería o fuera su futuro. Es decir, según Polak, aquellos estados que tienen una imagen de su futuro consiguen progresar más que aquellos que no[27]. A pesar de que la teoría de Polak ha recibido diversas críticas, lo cierto es que, desde su perspectiva tiene sentido que sea más determinante el que un país tenga algún tipo de objetivo de futuro que no su diseño institucional. Cuando un territorio tiene algún tipo de visión compartida sobre como creen que será su futuro, eso genera un cierto sentido de propósito que facilita la consideración del largo plazo; si tiene algún tipo de mecanismo para analizar el futuro, esa imagen compartida hará que el mecanismo sea más efectivo e, incluso si no lo tiene, puede que consiga dotarse de esa perspectiva.

Para mi eso explica los casos de Finlandia y de Corea del Sur. Finlandia tuvo que afrontar un enorme desafío de futuro con la caída de la URSS que amenazaba con arrastrarlos a ellos también; ante esa tesitura el país consiguió articular un ejercicio de reflexión colectiva que le ha convertido en uno de los países más avanzados en la Unión Europea y en el mundo. En el caso de Finlandia, el país apostó por la sociedad de la información y ha conseguido desarrollar un planteamiento coherente con esa imagen; desde este punto de vista, la creación del comité sobre el futuro es algo natural y lógico que ha de permitir al gobierno finlandés mantener el liderazgo de su país. Corea del Sur también está experimentando un gran desarrollo alrededor de la imagen de lo que Jim Dator llama la Sociedad onírica (Dream society[28]); con todo, y a diferencia de Finlandia, Corea no se ha dotado de instituciones específicas para analizar el futuro y, a pesar de ello, sus resultados son comparables a los de Finlandia. Lo que los dos países comparten va más allá de tener una imagen de futuro, tiene que ver con dos sociedades que han decidido tener un rol más activo en la construcción del futuro, de su futuro. Por ejemplo, resulta muy revelador que ambos países estén en los primeros puestos en rankings de excelencia educativa, porqué ambos estados tienen muy claro que el futuro se construye desde la educación preparando a las próximas generaciones. En el caso de Finlandia, disponer de instituciones especializadas en prospectiva es un plus, puesto que le permite hacer un trabajo de anticipación de mejor calidad.

5. Conclusiones

Si aceptamos la premisa que los retos del siglo XXI son de enorme transcendencia y complejidad, debería haber poca discusión de la conveniencia de incorporar una perspectiva a medio y largo plazo en la generación e implementación de políticas públicas.

Desde esta perspectiva, la prospectiva puede ser una actividad de gran complementariedad en el diseño y desarrollo de dichas políticas.

Sin embargo, la mera adición de organismos o mecanismos de prospectiva en las administraciones no garantiza la efectiva incorporación de la perspectiva a largo plazo en la gestión pública ya que existen diferencias substanciales entre los dos ámbitos.

Para superar estas diferencias hay que partir de la base del respeto a la integridad de cada disciplina y, también, desde el reconocimiento a la especificidad de cada cual.

Una estrategia más prometedora pudiera basarse en los siguientes puntos:

  1. Buscar aquellos puntos de mayor complementariedad entre ambas actividades. Por ejemplo, se pueden generar procesos de gran sinergia en las fases de análisis y preparación de las leyes; no sólo aportando mayor información sobre la evolución de lo que se pretenda legislar, sino también analizando el posible impacto de dicha legislación.
  2. Intentar generar mecanismos y procesos que no sean demasiado disruptivos con la dinámica predominantes. Lo mejor sería generar procesos de gestación de políticas públicas desde una perspectiva que abarque todo el espectro temporal: intentar actuar sobre los fenómenos en sus fases tempranas y ser capaces de gestionar todo su ciclo vital en benefició de la ciudadanía.
  3. La adopción de una perspectiva a largo plazo nunca es un fin es sí misma, debe ser un medio para la consecución de objetivos. El consenso debe construirse alrededor de esos objetivos. Por tanto, la adopción de la prospectiva debe ser un instrumento más al servicio de aquellos objetivos que la sociedad en su conjunto considere deseables. La prospectiva puede y debe contribuir a enriquecer el debate social sobre el futuro, pero no puede acotar lo que deba hacerse en el futuro.

Con todo, lo único que realmente garantizará que el futuro a largo plazo entre en el debate de políticas públicas es conseguir que lo haga en el debate social. Una ciudadanía concienciada sobre el futuro es el mejor mecanismo para asegurar la consideración del largo plazo en la definición y gestión de políticas públicas.

Referencias

[1] Ponencia originalmente preparada para el Primer Seminario Internacional de Análisis Prospectivo Estratégico de Ecuador, celebrado en Quito 22 y 23 de Julio de 2014

[2] Ver ABC: http://www.abc.es/espana/20140318/rc-unos-inmigrantes-saltan-valla-201403181741.html; El País: http://politica.elpais.com/politica/2014/03/18/actualidad/1395129173_038641.html; Público: http://www.publico.es/actualidad/508557/cientos-de-inmigrantes-entran-en-melilla-en-un-salto-masivo-de-la-valla; o RTVE: http://www.rtve.es/noticias/20140318/unos-500-inmigrantes-acceden-melilla-saltando-valla-mayor-entrada-registrada/899001.shtml.

[3] http://www.huffingtonpost.es/2014/05/05/secuestro-ninas-nigeria_n_5267841.html.

[4] https://twitter.com/hashtag/bringbackourgirls?f=realtime.

[5] http://www.foxnews.com/world/2014/07/07/nigeria-officials-say-63-girls-and-women-escape-boko-haram-captivity/.

[6] El ejemplo más conocido seria la Gayanashagowa o gran ley de los Iroqueses, que obliga a tener en cuenta el impacto de las decisiones presentes en las próximas siete generaciones. En concreto, en su artículo 28, que incluye el juramento que todo jefe debe recitar al ser nombrado y que específicamente le obliga a tener en cuenta a los futuros miembros no natos de la tribu: “(…)Mirar y escuchar por el bienestar de toda la gente y tener siempre presente, no sólo la generación actual sino también las futuras, incluso aquellas caras que aún están por debajo de la superficie del suelo – los no nacidos de la nación futura.” (ver: http://www.indigenouspeople.net/iroqcon.htm traducción propia).

[7] Ver: http://arqsustentable.net/arq_fotos/comer/capitulo%20septimo%20constitucion%20ecuador.pdf 

[8] Ver: http://newswatch.nationalgeographic.com/2012/09/04/a-river-in-new-zealand-gets-a-legal-voice/

[9] Stone, Christopher D. (1972) Should Trees Have Standing? — Toward Legal Rights for Natural Objects. Southern California Law Review 45: 450–87.

[10] TOFFLER, Alvin. (1970) Future Shock. New York: Random House

[11] Bezold, Clement, ed. (1970) Anticipatory Democrazy: People in the Politics of the Future, Nueva York: Random House

[12] Ibid., p. xii.

[13] Hay que señalar que aunque hoy día foresight se ha convertido en una traducción de prospectiva en inglés, en el momento en que se escribió el libro no era así. De hecho, el propio Bezold definía foresight como la “observación sistemática del futuro” (Bezold, 1970: 116); de ahí que en el texto se haya traducido como previsión.

[14] Ibid., p. 124.

[15] Manermaa, Mika; Dator, Jim y Tiihonen, Paula (2006) Democracy and Futures, Helsinki: Committee for the Future, Parliament of Finland

[16] Ibid., p. 50.

[17] Tonn, Bruce E. (1991) “The court of generations: A proposed amendment to the US Constitution”, Futures 23 (5) 482-498.

[18] Ver: http://www.archives.gov/exhibits/charters/constitution_transcript.html.

[19] Tonn, Bruce (1996) “A design for future-oriented government”, Futures 28 (5) 413-431.

[20] Ver: http://web.eduskunta.fi/Resource.phx/parliament/committees/future.htx?lng=en

[21] Ver: http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao;jsessionid=73F6AECD4CC48FE1E7F1EFD0CB720A28?0&codcol=1716

[22] Ver: http://legis.senado.leg.br/comissoes/comissao;jsessionid=73F6AECD4CC48FE1E7F1EFD0CB720A28?0&codcol=1716

Traducción propia.

[23]  Ver: https://www.strategie.gouv.fr/

[24] Ver: http://foresight.jrc.ec.europa.eu

[25] En este artículo se hace balance del trabajo desarrollado en Hawái: http://www.futures.hawaii.edu/publications/courts/HawaiiJudForesight2007.pdf

[26] Aquí se puede encontrar el informe de cierre de la comisión para el futuro de Virginia occidental: http://www.courtswv.gov/court-administration/ReportAll.pdf

[27] Condensó su teoría en este libro: Polak, Fred (1973) The image of the Future, Amsterdam: Elsevier.

[28] Ver: http://www.futures.hawaii.edu/publications/korea/KoreaAWaveofFutures2004.pdf

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