Marta Ferrer   @AtramFG
Sociòloga. Màster en Planificació Territorial i Gestió Ambiental

Aquest Avantprojecte de llei es situa en un context on la planificació territorial s’ha ordenat a tres escales normatives: el planejament territorial, l’urbanisme i els diferents instruments de paisatge; desconnectades i, fins i tot, incoherents degut al decalatge temporal. Així doncs, fusiona en aquesta llei de territori el planejament local i el territorial.

Per tant, un dels objectius que presenta aquest Avantprojecte és un enfocament més holístic de l’ordenació territorial en base a un model d’utilització de sòl sostenible, eficient i competitiu que alhora s’adapti a la diversitat del territori català. Declara intencionadament fugir d’una ordenació exhaustiva, promovent des de la flexibilitat un marc normatiu integral, estratègic i estable.

En aquest sentit, l’Avantprojecte de Llei de territori aglutina la Llei 23/1983 de política territorial, el Decret legislatiu 1/2010 mitjançant el qual s’aprova el text refós de la llei urbanisme i la llei d’urbanisme 8/2005, entre d’altres; és a dir, les competències de la Generalitat en ordenació del territori, paisatge i urbanisme. Però a més a més, s’actualitza seguint els principis de la legislació actual com el relatiu al bon govern i transparència i té la voluntat expressa de fer front a les mancances del planejament conegudes (densitats poc adequades, teixits poc ben interconnectats, territori urbanitzat poc clar, etc.) i als reptes de la societat canviant actual (falta de cohesió social, poca praxis sostenible, etc.). Pretén, doncs, dotar-se de la flexibilitat necessària que permeti l’adaptació àgil al canvi incert que se’ns presenta constantment per evitar el constant canvi legislatiu sofert en la matèria¹.

El total dels 270 articles que la conformen s’organitzen en els 6 títols següents, cadascun amb els capítols i seccions pertinents:

     1) Títol preliminar. Objecte, principis i directrius
     2) Títol 1. Règim urbanístic del sòl
     3) Títol 2. Planificació del territori
     4) Títol 3. Gestió urbanística dels plans
     5) Títol 4. Política pública de sòl
     6) Títol 5. Protecció de la legalitat urbanística

Finalitza amb 9 disposicions addicionals, 14 disposicions 1 disposició derogatòria i 6 disposicions finals.

Metodològicament ha estat una llei que es va iniciar a finals del 2013 fins a la publicació del passat 25/05/2017 i s’ha dut a terme un procés participatiu.²

En primer lloc, es poden resumir en 10 els objectius de la llei:

1) Integrar la legislació en la matèria d’ordenació del territori: dotar de major coherència el territori unificant la legislació i incrementant-ne l’eficiència.

2) Abordar la diversitat territorial del nostre país: en contraposició de l’actual legislació on tots els municipis es basen en els mateixos criteris (sense tenir present el nombre d’habitants, capacitat tècnica, etc.) s’apunta cap a la definició d’un nou model de planejament adequat a diverses escales (grans àrees urbanes, municipis mitjans, petits municipis i nuclis rurals tradicionals) on les exigències dels instruments urbanístics les tinguin en consideració sota el principi de diferenciació i suficiència financera. D’aquesta manera es superaran els 8 anys i 5 mesos de tramitació que requereixen els POUM per a ser aprovats. (Font: Observatori de Territori).

3) Prioritzar el reciclatge urbà envers el creixement en extensió: falta de correspondència entre la llei d’urbanisme i la praxis, pel fet de no haver impregnat el model urbanístic sostenible. Per tant, es donarà prioritat a la transformació del sòl ja construït.

4) Adaptar i flexibilitzar la planificació en el context temporal: voluntat d’estabilitat i permanència del planejament general i que alhora doni resposta al context canviant actual.

5) Millora de l’eficiència i competitivitat del sistema territorial: fugir de la visió de la planificació com la suma de les decisions municipals per anar a un planejament supramunicipal obligatori en sistemes urbans complexos i àrees d’interès econòmic, el que requereix fórmules de governança supramunicipal en termes de redistribució de les riqueses. Aquest punt requereix d’una reforma en matèria d’hisenda local.

6) Fomentar una major integració de les variables socials, econòmiques i ambientals: revisió de la memòria social i econòmica cada 6 anys i així reduir l’error acumulat en les projeccions demogràfiques, per exemple.

7) Planificar els espais oberts proactiva i estratègicament: aquesta assignatura pendent del planejament ha de convertir-se en l’eix vertebrador del territori. Demanda de planificar els espais oberts segons criteri supramunicipal, adaptant-se a aquesta realitat de 135 unitats de paisatge i de manera que no sigui discrecional però que respecti els territoris rurals tradicionals.

8) Gestionar el parc edificat en els espais oberts: les dades apunten que hi ha una mitjana de 16 edificacions per a cada km² en sòl no transformat (no urbanitzable) i moltes en situació d’abandonament. Pel que s’aposta per: a) exigir que un cop l’edificació caigui en desús imposar el deure de retornar al seu estat original i b) promoure que les noves edificacions s’emplacin de tal forma que es reutilitzin les existents.

9) Integrar el paisatge transversalment: materialitzar a la pràctica els 7 catàlegs de paisatge (amb les 135 unitats d’aquest) materialitzant de manera directa el paisatge a tots els nivells de planejament a través de directives que s’imposin no només en els espais oberts, sinó també en els assentaments urbans.

10) Abordar les urbanitzacions amb dèficits: aquesta voluntat de reducció de les urbanitzacions ja era present a la Llei 9/1981, i tot i que s’ha aconseguit frenar-les, no s’han integrat i superat els dèficits que presentaven llavors, situació que la crisi ha accentuat.

Títol preliminar. Objecte, principis i directrius

En el primer títol de l’Avantprojecte, s’enumeren un reguitzell de pilars, anomenats principis generals, que es presenten com a garants de la no reproducció de la situació que en part van provocar i agreujar els efectes de la darrera crisi econòmica. Aquests, o bé responen a les similituds de la llei d’urbanisme, o bé a la de transparència, i són:

♦ Principi d’utilització sostenible del territori i del medi ambient (art. 2).
♦ Principi de resiliència dels espais oberts i les ciutats (art. 2).
♦ Principi d’inexistència del dret a exigir indemnitzacions per l’ordenació urbanística de terrenys i construccions (art. 3).
♦ Principi de participació de la comunitat en les plusvàlues (art. 4).
♦ Principi de repartiment equitatiu de beneficis i càrregues (art. 5).
♦ Principi d’equitat territorial (art. 6).
♦ Principi de relació entre instruments d’ordenació del territori (art. 7)
♦ Principi de nul·litat o excepcionalitat (art. 8).
♦ Regles d’interpretació dels plans on davant del dubte preval la menor edificabilitat (art. 9).
♦ Principi d’acció pública (art. 10).
♦ Principi de publicitat (art. 11).
♦ Dret d’accés a la informació pública (art. 12).
♦ Principi de transparència (art. 13). –s’imposa l’obligació de publicar anualment l’informe de resultats d’urbanització al portal de Transparència (art. 16)-.
♦ Principi de govern obert –desenvolupar instruments de participació i col·laboració ciutadana- (art. 17).
♦ Foment de la participació ciutadana (art. 18), a través dels processos de participació ciutadana (art. 19) i consultes populars (art. 20) -ha de promoure un procés de participació ciutadana les estratègies territorials, dels plans directors d’actuació territorial, dels plans d’estructura urbana i dels plans de nova extensió urbana o quan ho demani la ciutadania segons estableix la llei-
♦ Principi de bon govern – garantia de rendiment de comptes- (art. 21)
♦ Principi de governança -la implicació dels agents socials i econòmics, per tal d’assegurar la coherència general dels plans d’ordenació del territori i de les decisions sobre el paisatge i assolir-ne una gestió eficaç i eficient- (art. 25).

A més a més, s’anuncien un seguit de directius del planejament en format de condicions que pretenen guiar i informar a l’agent planificador, sense ser exactament normes.

♦ Directrius generals per a la planificació –transversalitat del planejament- (art. 29).
♦ Directrius generals per a la planificació en matèria de paisatge –(art. 30).
♦ Directrius per a la planificació dels espais oberts (art. 31).
♦ Directrius per a la planificació dels assentaments urbans –de les quals n’hi ha pel seu conjunt i d’exclusivitat per a noves extensions urbanes – (art. 32).

Títol 1. Règim urbanístic del sòl

Mitjançant la classificació i la qualificació del sòl (art. 34) les administracions públiques decideixen on, com, quan es pot edificar i per a què es pot destinar el sòl. Aquests paràmetres, amb una llarga trajectòria històrica, han estat modificats en aquesta Avantprojecte de llei.

Per classificació s’entén les diferents tipologies de sòl que indican allà on és permesa l’edificació i on no. Anteriorment les categories eren: sòl urbà (transformat), sòl urbanitzable (susceptible de ser transformat) i no urbanitzable (no es pot transformar).

Actualment passen a ser: sòl d’espais oberts (no transformat i amb caràcter generals de no ser transformat) i sòl d’assentaments urbans (transformat o susceptible de ser transformat).

Els espais oberts (art. 35) poden ser del tipus: interès territorial, interès local i comuns; sent aquesta darrera classe la que pot esdevenir assentaments urbans si així s’indica en el planejament. Mentre que d’assentament urbans (art. 36) se’n distingeixen: discrecionals (els quals poden anar a criteri de la persona planificadora) i reglats (sòl consolidat). A la vegada els discrecionals varien de si es tracta de nova extensió urbana o compleció urbana. (arts. 37 i 38).

Per qualificació, es concep la concreció dels usos i per a què es destinen els terrenys; és a dir, el que es pot fer i com s’ha d’edificar. Històricament s’ha dividit entre: zones (residencial, industrial, terciària…) i sistemes (espais lliures, equipaments i comunicacions). Aquestes usos podien ser de caràcter privat o públic. La Llei de Territori que es presenta guarda per als usos públics, els sistemes, els quals poden ser de caire territorial o local (que aquests tenen els nivells de plurimunicipal, municipal o de barri) i, per als privats, els espais oberts i els assentaments urbans. (arts. 46 i 59).

El que es pretén amb aquestes modificacions és que, per una banda es frenin els nous creixements, i per l’altra operacions de reciclatge del sòl transformat.

La gestió dels espais oberts atorga drets i deures a les persones propietàries (art. 46 i 47) en funció de si es tracta d’activitats rústiques (art. 49) o actuacions específiques, segons si es tracta d’actuacions en veïnats rurals tradicionals (art. 51 i 52), edificacions rurals de recuperació incentivada (art. 53-56) o la resta (art. 57).

Un altre factor canviant que presenta aquest Avantprojecte de Llei, atès que amplia les actuacions urbanístiques a qualsevol de les categories de sòl d’assentament urbà (reglat i discrecional d’extensió o compleció). (veure quadre).

Les reserves d’espais lliures, equipaments comunitaris, aprofitament urbanístic i reserva d’habitatge públic varien entre el 10 i el 30% en funció de les diferents actuacions urbanístiques. Es regula que els sistemes lliures o d’equipaments han de ser accessibles a una distància màxima de 500m. (art. 72).

Es preveu que el parc d’habitatges públics sigui obligatòriament de lloguer (art. 74).

L’art. 79 regula els usos i obres afectats o disconformes, és a dir en quins casos es poden mantenir els usos establerts legalment, però que resten disconformes de les directius d’un nou planejament. Aquests casos varien en funció de si s’han implementat legalment o no. En el primer cas hi ha la possibilitat que no requereixi l’enderroc, que en requereix o pot requerir l’enderrocament i que no s’ajustin als paràmetres vigents reguladors de l’edificació. Per als casos que s’hagin implementat il·legalment es distingeixen les dues situacions: fora d’ordenació assimilada i el volum disconforme per assimilació (arts. 85 i 86).

La planificació del territori, com ja s’ha reiterat, queda integrada en aquest únic règim jurídic. La nova manera de classificació dels plans es duu a terme en funció de si es tracta de planejament territorial o local a la vegada que es subdivideix segons si es tracta de planejament estructural o derivat. D’aquesta manera trobem (veure la següent taula):

El planejament derivat complementa i desenvolupa l’estructural i el planejament territorial vincula amb el planejament local.

La documentació dels plans es basa en:

♦ Memòria general i social (art. 105), es dinamitza amb la necessitat de presentar-la cada 6 anys.
♦ Document ambiental (art. 106)
♦ Normes (art. 107)
♦ Plànols (art. 108)
♦ Agenda econòmica (art. 109) es dinamitza amb la necessitat de presentar-la cada 6 anys.
♦ Catàlegs (art. 110)

El dinamisme de les revisions de la documentació dels plans (la memòria social i l’agenda econòmica), pot comportar a actuar urbanísticament com no estava ideada en un inici. Per això l’Avantprojecte distingeix modificacions (art. 139) i revisions (art. 142).

Procés execució d’obres (arts. 150-165)

Política de sòl públic les cessions de sòl amb aprofitament urbanístic han de ser obligatòriament en règim de lloguer per a tots els municipis (arts. 202-214).

Protecció de la legalitat urbanística

Urbanitzacions amb dèficits urbanístics, diferenciant aquelles classificades en sòl no urbanitzable i que es mantingui aquesta classificació, i la resta d’urbanitzacions.

El règim transitori de planejament l’adaptació a aquesta nova legislació ha de ser en el marc dels propers 4 anys després de la seva aprovació.

___________________

¹ Per tal de fer-se’n una idea veure timeline llei urbanisme i modificacions (pàg. 9).

² Per a més informació veure el document: “DEBATS PRELIMINARS DE LA
LLEI DE TERRITORI. INFORME DE RESULTATS” http://www.espaitres.net/ca/arxius/veure/projecte/294/Inf_final_versio-completa.pdf i procés elaboració p.12.