Jordi Pacheco
Politòleg expert en consultes i participació ciutadana

L’agenda comunicativa i la política catalana des de juliol de 2010 gira al voltant de la relació entre Catalunya i Espanya, el que inclou l’elaboració d’una Llei de Consultes, com si fos el talismà que hagués de resoldre el problema. Però aquest projecte dóna voltes com si estigués dins d’un laberint a causa de la manca de clarificació conceptual ja que hi ha vegades que es parla de consultes, d’altres de referèndums, d’altres d’aconseguir el vistiplau de Madrid i altres d’impulsar un consulta de forma unilateral, amb l’afegit que amb la paraula consulta designem realitats diferents. Per sortir del laberint és necessari recórrer al fil d’Ariadna que consisteix en clarificar els conceptes, que és la condició primera per saber exactament què es vol fer.

L’embolic conceptual prové d’una anomalia democràtica que caracteritza l’Estat espanyol i que té el seu origen en la Constitució de 1978, on es van definir dos tipus de referèndums: (1) els referèndums vinculants, que serien aquells que estan relacionats amb les reformes constitucionals i estatutàries, i (2) els referèndums consultius o, si es prefereix, consultes populars per via de referèndum. Aquests darrers es caracteritzen perquè no determinen res, de forma obligatòria, en els processos formals de decisió política malgrat que expressen directament la voluntat del cens electoral. Així, els seus efectes s’assimilen als que té qualsevol fórmula de participació ciutadana. Però aquesta anomalia no ens pot fer oblidar que ambdós fenòmens (els referèndums i les consultes de participació ciutadana) són fenòmens essencialment diferents.

En les democràcies occidentals, la creació de la voluntat democràtica de l’Estat es pot realitzar directament, mitjançant referèndums, o bé mitjançat la representació parlamentària i ambdues vies són una manifestació de la sobirania popular. I malgrat les consideracions del paràgraf anterior, així ho reconeixen la pròpia Constitució Espanyola (art. 23) i de forma concordant l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (art. 29), que regulen una cosa tan seriosa com la participació del demos en la conformació de la voluntat de l’Estat. La conseqüència lògica, i d’aquí ve l’anomalia democràtica, seria que un pronunciament del conjunt de la ciutadania respecte una pregunta es transformés en una decisió.

Significativament, la Constitució assimila la participació a través de referèndums a la participació electoral i ambdues formen part dels drets fonamentals i les llibertats públiques. Per tant, a diferència d’altres modalitats de participació, ha de ser regulada per Llei Orgànica, (Canosa 2003, Bassacoma 2012). Com és lògic en tota democràcia contemporània, la conformació de la voluntat estatal requereix d’un procés garantista que asseguri que les decisions públiques es prenen d’acord amb la voluntat real de la ciutadania. En el cas dels referèndums, es requereix del concurs de la totalitat de les persones amb drets polítics en actiu (el cens electoral) i la intervenció dels tres poders de l’Estat: proposta de l’executiu, autorització del legislatiu i control pel poder judicial a través de les juntes electorals. No és casualitat que la regulació i desenvolupament dels referèndums sigui el més similar possible als processos electorals.

Per contra, la participació ciutadana és una manifestació d’aquell principi de bon govern que recomana incorporar la visió de la ciutadania i de la societat civil en la presa de decisions públiques per tal de millorar-ne la legitimitat i sol adoptar la forma de consultes deliberatives on de cap manera es demana l’adhesió o desafecció respecte una pregunta predeterminada sinó informació, propostes i argumentacions per arribar a conclusions compartides a través del diàleg. Es tracta de processos comunicatius que idealment cerquen el principi que va enunciar Habermas (2002[1996]): només són vàlides les normes que podrien suscitar l’aprovació de tots els afectats. Aquests processos de diàleg poden ser de petites dimensions a través de consultes a organitzacions de la societat civil o a experts però també es poden organitzar processos massius de participació ciutadana, que constitueixen autèntiques consultes populars.

Els fonaments normatius d’aquest tipus de consultes són diferents de l’art. 23 de la CE, ja que els trobem en els art. 10 i 11 del Tractat de la Unió Europea, en diverses directives, en les disposicions constitucionals i estatutàries que obliguen a facilitar la participació (art. 9.2 CE i art. 4.5 EAC), a fomentar-la (art. 4.3 EAC) i a regular-la (art. 105 CE). Per tant, no forma part dels drets i llibertats fonamentals sinó del procés de modernització de l’Administració pública i de la cerca de major legitimitat democràtica de les seves actuacions.[i] És en aquest marc que s’ha d’entendre l’art. 122 l’Estatut, que esmenta explícitament les audiències públiques, els fòrums de participació i qualsevol altre instrument de consulta popular llevat que requereixi d’autorització estatal. Per si restés alguna ombra de dubte, aquests són els referèndums.

Malgrat algunes opinions escèptiques, les consultes populars no referendàries són de summa importància democràtica ja que permeten obrir debats endreçats sobre les polítiques públiques; estrènyer les relacions entre el demos i els seus representants i conduir la vida política pels camins del respecte a la diversitat i a la complexitat social. A més, a diferència dels referèndums, permeten superar posicionaments dualistes. Donada la seva importància, convé que la regulació de la participació ciutadana es faci per llei però no amb la finalitat de garantir drets individuals sinó amb voluntat de guia per a les administracions públiques per aconseguir que aquestes es facin amb un mínim de rigor, ordre i estructura i sempre en l’àmbit del dret administratiu i no del dret polític.

Referències

La Llei de Consultes: el fil d’Ariadna per sortir del laberint (II)

REFERÈNCIES BIBLIOGRÀFIQUES

AUBY. Remarques Préliminaires sur la Démocratie Administrative. Revue Française d’Administration Publique. Nº 137 – 138. 2011

BOSSACOMA. Competències de la Generalitat de Catalunya sobre la Regulació i Convocatòria de Consultes Populars. REAF, núm. 15, abril 2012.

CANOSA. Articulo 23, sinopsis. Congrés dels Diputats. 2003

HABERMAS. La inclusión del otro. Estudios de teoria política. Paidós básica. Barcelona. 2002 [1996]

LINDE I HERRERO. El Referèndum en la Constitución Española de 1978. UNED. 1979

LINDE I HERRERO. Comentario a la ley orgànica de modalidades de Referendum. UNED. 1980.

MARTÍN ALONSO. La Llei 4/2010, del 17 de març, de consultes populars per via de referèndum, i les consultes referendàries d’àmbit de Catalunya: règim jurídic i possible aplicació. Activitat Parlamentària núm 25. Generalitat de Cat. 2012