MARCEL·LÍ MARTORELL FONT

Politòleg. Mestratge en Integració Europea

@martorellfm

 

Catalunya és veritablement un país petit i al mateix temps complex, poc uniforme i caracteritzat per ser demogràficament com un capgròs ja que més de la meitat de la població es concentra a la ciutat de Barcelona i la seva àrea metropolitana. De fet, els 36 municipis de l’actual Àrea Metropolitana de Barcelona administrativa (en endavant AMB)  suposaven l’any 2012 el 42.8% de la població catalana i això, sense comptar amb el Maresme i la resta de municipis dels dos Vallesos, amb els que superarien aquest 50%.

Així doncs, la realitat del Pirineu-Aran, Lleida, Girona o Terres de l’Ebre difereix molt de l’àrea de Barcelona, Tarragona o la conurbació vallesana.  Ens trobem realitats rurals amb comarques que tenen una capital raonablement gran envoltada de municipis amb poca demografia i al mateix temps, envellits, i entorns metropolitans amb un conjunt de gran ciutats que si bé necessiten coordinar-se, per elles mateixes, poden prestar gran part dels serveis a la seva ciutadania.

Des del restabliment de la democràcia amb el nou règim de la Constitució Espanyola de 1978 (en endavant CE), el debat de l’organització territorial de Catalunya ha estat una constant, però mai s’ha acabat de resoldre.

En part, perquè entre el 1980 i aproximadament el 2010, la pugna pel control territorial i polític a les institucions, entre el PSC i CiU, va impedir fer un “pacte de país” per resoldre definitivament aquesta qüestió, de la mateixa manera que tampoc es va pactar, ni encara s’ha pactat mai, una llei electoral catalana.

Per altra banda, és una constant la idea sobretot a la dècada dels 80’s i també dels 90’s del segle XX del catalanisme d’eliminar les províncies per decimonòniques, per espanyoles i, en certa manera, uniformadores que xocava sempre amb la realitat d’una constitució que de la mateixa manera que consagra, com a novetat, les comunitats autònomes, també ho fa en el seu article 141, en les velles províncies dissenyades el 1833 pel polític Javier de Burgos sota el regnat de Ferran VII. Així com també ho és, la de retornar a la idea de la Generalitat republicana d’implantar les comarques i les regions/vegueries amb el mapa dibuixat per la Ponència de la Divisió Territorial de Pau Vila de 1933 impulsada per l’aleshores conseller Ventura Gassol.

De fet, la Llei 6/1980 de 17 de desembre del Parlament majoritàriament nacionalista (CiU i ERC), pretenia “despullar” de competències a les Diputacions provincials, la de Barcelona sota control socialista, transferint les seves competències a la Generalitat.

L’experiència va ser un fracàs i la mateixa sentència 32/1981 de 28 de juliol afirma taxativament “no se pueden abolir las províncias”.

Aquesta idea, d’alguna manera ha continuat en el temps i l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC) de l’any 2006 obvia i ni tan sols esmenta la realitat provincial i “imposa”, sense pretendre eliminar les províncies, el canvi de les diputacions per vegueries. Canvi que la sentència del Tribunal Constitucional 31/2010 esmena i que després de 14 anys d’Estatut d’Autonomia de Catalunya (en endavant EAC) no s’ha produït, malgrat la Llei 30/2010 de vegueries del Parlament, que pretenia desenvolupar-les i desplegar-les. Per tant, un doble segon fracàs en implantar una nova planta d’organització territorial a Catalunya.

En aquest sentit, es peca de realisme i caldria emprendre una nova estratègia per desenvolupar i consolidar una administració veritablement catalana de segon nivell entre els municipis i la Generalitat sense desencaixar del model administratiu de l’estat espanyol. Una estratègia que lluny d’apriorismes, no ha de renunciar al canvi, sinó d’adoptar el canvi com una raó de ser. Tal i com, per exemple a França, es van renovar el límits regionals el passat any 2014.

 

Un model de peces que no encaixen

Mentre la constitució espanhyola (CE) té setze articles específics referint-se a la organització de les comunitats autònomes, en té un, el 146, especificant i consagrant l’existència de les províncies. Malgrat això, i per la realitat de les comunitats autònomes al llarg d’aquests quaranta anys de CE, la realitat de les atribucions provincials ha anat evolucionant de forma asimètrica al llarg de la geografia espanyola.

Mentre les comunitats autònomes uniprovincials com Astúries, Cantàbria, La Rioja, Múrcia i les Illes Balears lògicament han absorbit les diputacions en benefici de llurs institucions autonòmiques, les mateixes Illes Balears han donat atribucions de segon nivell als seus Consells insulars (Mallorca, Menorca, Eivissa i Formentera ) o a les Canàries es mantenen les dues províncies a efectes de circumscripcions electorals espanyoles, però els Cabildos de cada illa són les veritables i efectives administracions de segon nivell.

O bé, el País Basc, que manté les tres províncies, coincidents amb els territoris tradicionals bascos respectats per l’estat espanyol arrel del Conveni de Bergara i les guerres carlines, i actualment per la constitució espanyola com a territoris amb les respectives diputacions forals, mentre la resta de províncies i llurs diputacions espanyoles, incloses les catalanes, es basen en un model uniforme.

En aquest sentit, i en cap cas, Catalunya ha aconseguit gaudir d’una asimetria en l’organització, el govern i les competències provincials fruit d’una visió catalana.

Mentre la divisió provincial segueix tenint efectes a nivell administratiu del govern d’Espanya i les Diputacions segueixen pervivint o governant les quatre províncies catalanes, el Parlament de Catalunya ha anat dissenyant un model propi que, tot i ser constitucional, mai coincideix amb la divisió administrativa espanyola creant dues realitats paral·leles no coincidents que creen confusió, disfuncions i la percepció que hi ha massa nivells administratius.

Catalunya ha creat una planta comarcal, a dia d’avui, prou consolidada fora dels àmbits metropolitans (Llei 6/1987 i Decret Legislatiu 4/2003). Amb comarques que s’ho han cregut més que d’altres i han exercit i liderat les seves competències. Osona o la Val d’Aran en són exemples positius. I d’altres, que en prou feines han tingut atribucions. El Barcelonès potser seria la realitat més irònica o absurda que gestionava les rondes i poca cosa més.

Però el nou Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC) de 2006 en el seu Art.83.1 afirma que “Catalunya estructura la seva organització territorial bàsica en municipis i vegueries” i en reconeix les comarques que, a diferència de l’anterior estatut i de la Llei 6/1987 deixen de ser organització territorial bàsica i necessàriament obligatòria a tot el territori català. En l’Art. 90.1 de l’EAC “La Vegueria és l’àmbit territorial específic per l’exercici del govern intermunicipal de cooperació local i té personalitat jurídica pròpia” i afegeix, sense deixar de ser important, “La Vegueria també és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per l’organització territorial dels seus serveis”. És a dir, proposa que l’àmbit veguerial sigui també l’àmbit de  desconcentració de la Generalitat i coincideixi amb la planta de l’administració de segon nivell.

Seguim però, amb un model que no encaixa. L’estat continua amb les quatre províncies, la Generalitat amb les comarques i unes vegueries que ni tant sols, després de deu anys de la Llei 30/2010 no han nascut ni han estat concebudes, més enllà d’una publicació al DOG i al mateix temps amb una AMB nascuda a l’empara de la  llei 31/2010. A més a més, amb una Generalitat que tampoc ha acomplert plenament amb la vegueria com a àmbit de desconcentració de la Generalitat. Mentre l’àmbit veguerial de Girona té una Delegació del Govern de la Generalitat modèlica, la Catalunya Central no té una capitalitat definida ni una Delegació amb els mitjans necessaris, algunes divisions de la pròpia Generalitat es superposen entre vegueries; essent el Solsonès part de la Catalunya Central, els seus serveis d’Agricultura depenen de la demarcació de Lleida. Mentre hi ha els vuit àmbits territorials clarament definits, ni les regions policials, ni les d’emergències, ni les sanitàries coincideixen amb la de Barcelona ni amb la del Penedès.  O fins i tot, aquesta darrera vegueria que agrupa part de l’Anoia, els dos Penedès i el Garraf, no té delegacions territorials dels diferents departaments de la Generalitat ni capitalitat definida.

Tot plegat, pel ciutadà corrent és difícil d’entendre i pels entesos, tres quarts del mateix.

 

Una reforma basada en el pacte. Una proposta en clau interna catalana

Catalunya necessita reiniciar i consolidar l’organització territorial amb base a tres principis fonamentals.

En primer lloc, el pacte i el realisme. No és de rebut que es superposin diferents mapes, bé del propi Estat espanyol o bé des de la Generalitat. L’Estat ha d’acceptar la voluntat catalana d’organitzar-se i la Generalitat fer-la d’acord amb la CE. Les possibilitats de flexibilitat hi són. I les han exercit les comunitats uniprovincials, als arxipèlags balear i canari o al País Basc.  I Catalunya no té perquè ser diferent, donada la seva singularitat.

Doble dosi, pacte intern i pacte amb les institucions de l’Estat i fer de les províncies i les Diputacions, les vegueries i el Consell de Vegueria una sola administració i divisió territorial.

Per cert, i per fer-ho més proper al ciutadà del segle XXI, jo l’anomenaria regió i consell regional. I de realisme, per no xocar ni amb la CE ni les sentencies del Tribunal Constitucional (TC), bo i respectant també la voluntat catalana expressada en l’EAC i en la Llei de Vegueries. De fet, la mateixa Generalitat republicana va començar amb la terminologia de vegueria l’any 1931, essent-ne un ferm defensor en Rovira i Virgili, passant a anomenar-les regions i numerant-les de l’I a la IX el 1936.

En segon lloc, la simplificació. Acceptant que entre el municipi i la Generalitat cal un segon nivell de cooperació i assistència local i que el treball que actualment duen a terme les Diputacions (biblioteques, assistència tècnica, carreteres, cooperació,etc) s’ha de seguir fent amb una proposta que passaria per una única planta provincial/veguerial/regional, tant per les institucions de l’estat com per la Generalitat. Els posteriors acords polítics també distribuirien les competències de la Generalitat i les regions catalanes.

Aquesta simplificació ha d’anar en la direcció que només hi ha tres nivells administratius i, per tant, institucions com l’AMB i la Vegueria/Regió de Barcelona serien una sola cosa, és a dir, tindrien un únic Consell de Vegueria/Consell Regional per Barcelona i la seva àrea metropolitana.

Es tracta també, d’una distribució del poder i la representació a nivell intern de Catalunya. Si actualment, dintre de la província de Barcelona els barcelonins i els “metropolitans” tenen més pes en el conjunt de la província, l’actual Diputació quedaria dividida entre l’AMB/Vegueria/Regió de Barcelona i la resta de la província o regions. Els territoris tindrien més pes en els seus territoris i el “capgròs” que és Barcelona cediria de fet, més poder a la resta en els seus territoris; Catalunya Central i la regió del Penedès.

Gradualment, amb les vegueries/regions Catalunya podria contrarestar la forta atracció barcelonina i re equilibrar el país, fent realitat la idea noucentista de la Catalunya-ciutat.

En tercer lloc, la democratització. D’acord amb la Carta Europea d’Autonomia Local del Consell d’Europa, principal organització internacional de drets humans a Europa, en el seu Art 3.2. “El dret d’autonomia local s’exerceix per assemblees o consells integrats per membres escollits per sufragi lliure, secret, igual, directe i universal i que disposi d’òrgans executius responsables davant d’aquests” les actuals diputacions catalanes i espanyoles pateixen d’un absolut dèficit democràtic on els seus representants no rendeixen comptes directament a la ciutadania en ser administracions de segon grau. Altrament, cabildos, consells insulars o juntes forals o el Consell General d’Aran la ciutadania sí vota directament a llurs representants i aquests són periòdicament fiscalitzats pels votants. Una democratització suposaria que el mateix dia de les eleccions municipals, els catalans estarien convocats a votar també els vuit Consells de Vegueria/Consells Regionals.

La proposta passa per aplicar i desenvolupar l’article 160.3 de l’EAC “Correspon a la Generalitat la competència exclusiva en matèria de règim electoral dels ens locals que crea, a excepció dels que són garantits constitucionalment” però, d’acord i amb un pacte amb l’estat, la regió/vegueria seria en realitat també província espanyola. La crea i l’adaptaria. En realitat l’adaptació seria mútua.

Que els catalans votin els representants regionals, segurament el mateix dia de les eleccions locals com ho fan els aranesos a la Val d’Aran, els alabesos a Àlaba o els mallorquins a Mallorca, democratitzaria substancialment el sistema polític català.  Després, el grau de democratització vindria condicionat també pel model electoral que s’aplicaria.

El cert és que aquesta democratització posaria pressió a la resta del sistema polític espanyol. Però això, no seria res nou. Ja se sap, quan es prohibeixen les curses de braus a Canàries no és un problema. Quan es prohibeixen a Catalunya, és inconstitucional i atempten contra la llibertat.

 

Una reforma en clau espanyola. Una distribució del poder

Altrament, el pacte no hauria d’ésser només en clau interna catalana sinó també, de les institucions catalanes amb les estatals. Un pacte que irremeiablement hauria de culminar amb una llei orgànica de les Corts espanyoles.

Considero que una de les múltiples causes del “procés” ha estat la desigual distribució de poder i de recursos dintre de l’estat espanyol; desigual representació política, poca participació a les estructures de l’estat i un repartiment de recursos econòmics i una recaptació d’impostos  que donen lloc a un crònic i estructural dèficit fiscal. Entre d’altres a nivell de reconeixement que ara no venen al cas.

La CE determina al seu Art. 69.1 que “El Senat és la cambra de representació territorial” que Art.69.2 “A cada província es triaran quatre senadors per sufragi universal, lliure, directe i secret”, com les agrupacions d’illes trien els seus senadors, que les ciutats de Ceuta i Melilla també en triaran dos cadascuna, i en l’Art. 69.5 “Les Comunitats Autònomes nomenaran un senador i un per cada milió d’habitants”.

Amb aquest sistema surt un desequilibri principalment per Catalunya, així com per Madrid i la Comunitat Valenciana. Mentre a Catalunya hi ha un senador per cada 333.705 habitants, a Ceuta surt un per cada 42.388 habitants, a Castella-La Manxa cada 52.124, a Castella i Lleó 104.328 o a Euskadi 147.185. Per tant, el pes que hi té Catalunya és molt inferior al d’altres comunitats. Però encara ho és més a la Comunitat Valenciana amb 294.339 habitants per senador o a Madrid amb 605.762.

La proposta passaria per crear quatre noves províncies catalanes, equivalents als actuals àmbits territorials aprovats pel Parlament de Catalunya (Barcelona, Girona, Camp de Tarragona, Catalunya Central, Pirineu-Aran, Terres de l’Ebre, Penedès i Lleida, potser també valdria la pena analitzar si una àrea metropolitana vallesana amb 1.332.648 habitants l’any 2019) i mitjançant llei orgànica serien a tots els efectes també administració perifèrica espanyola a efectes electorals (eleccions al Senat i al Congrés de Diputats) i administratius (policia nacional, seguretat social, etc.). I així passar dels actuals 23 senadors a 40 amb una ràtio de 191.880 habitants per senador, ja més a prop de la mitjana espanyola de 178.129.

Com he dit, altres comunitats com Madrid o la Comunitat Valenciana podrien també fer les seves reclamacions que a efectes de representació territorial caldria tenir en compte i des de Catalunya no oposar-s’hi.

El que s’hauria de tenir present es evitar una inflació en el nombre total de senadors, fenomen que la ciutadania tampoc entendria. En aquest sentit caldria reformar la CE en el seu Art 69.2 passant d’elegir quatre a tres senadors per província i així, fins i tot, es reduiria el nombre total de senadors espanyols

En aquest article, em centro en el Senat per ser la cambra de representació territorial, però aquesta reforma, també comportaria tenir en compte les noves províncies a efectes de la tria de diputats al Congrés.

A través de l’acord, aquestes províncies a Catalunya podrien rebre el nom de vegueries/regions i serien no sols un nivell d’administració local, les actuals diputacions, sinó també l’administració perifèrica de la Generalitat amb les seves Delegacions territorials respectives que persegueixen l’EAC en el seu Art. 90.1 “La vegueria també és la divisió territorial adoptada per la Generalitat per l’organització territorial dels seus serveis”.